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義務教育財政亟須順應人口遷移趨勢

聶日明、王桂新 / 2018-11-6 14:02:59

本文為國家哲學社會科學基金重大項目“全面建成小康社會背景下新型城鄉關系研究”(17ZDA066)的階段性成果。

文/聶日明(上海金融與法律研究院研究員)、王桂新(復旦大學人口研究所教授

今年秋季學期起,湖南衡陽市下轄的耒陽市8000名公辦小學高年級學生,被強制“分流”,受政府委托辦學的民辦學校湖南師范大學附屬中學耒陽分校接收了約4100名小學五、六年級“分流生”,其中有不少是農村生源,有聲音指責該分校收費不合理、校舍甲醛超標,部分家長抗議,引起公眾的關注。

耒陽出現的矛盾緣起于教育部門一項消除城鎮“大班額”的規劃(大班額是指班級學生數達到56人,其中66人以上的為超大班額),班額大了,會影響教學質量,也不利于學生安全。教育主管部門要求在2018年基本消除超大班額,2020年消除大班額。教育部新聞發言人指出消除大班額的任務是剛性的,因為部分地方進展緩慢,教育部在7月還對湖南等個別地方進行了約談。壓力之下,地方為達成目標,推進時容易急躁,學生和家庭的利益就很難照顧周全。

耒陽事件是一個線索,它透視出一個現實:在中國規模龐大的流動人口和快速的城鎮化的背景下,教育財政體制和城市政府提供公共服務的能力未能及時進行調整。這也是本文準備討論的問題。

義務教育財政的城鄉錯配

傳統二元體制下,城鄉義務教育發展不均衡,2000年之前的幾年,農村普通小學的生均一般公共預算教育事業費只有全國水平的八成,其中公用經費(扣除人員工資以外的費用)只有全國平均的三分之二,相當于城鎮平均的三分之一。此時,義務教育均衡的主要方向是對農村追加投入。2003年,全國農村教育工作會議要求新增教育經費主要用于農村,隨后中央出臺若干文件落實,到2006年時,農村和全國的差距降低至10%以內,到2013年時,差距曾經縮小至不到1%。盡管如此,加強對農村教育的投入依然是中央政府強調的工作重點,一般轉移支付和專項轉移支付中,都有專門針對農村義務教育的經費安排。

為了達致義務教育均衡,2012年,國務院頒布《關于深入推進義務教育均衡發展的意見》,中央對縣級政府開展義務教育均衡發展的督導評估,從生均軟硬件指標、政府推進義務教育均衡發展工作的表現(入學機會、保障機制等)等多個維度評估縣內區域義務教育的均衡發展情況,意見重點強調要提升農村學校和薄弱學校辦學水平,要求省級政府加強統籌,加大對農村地區、貧困地區以及薄弱環節等的支持力度。一些地區在義務教育經費總額有限的情況下,為了保障對農村的投入,甚至將城市的義務教育階段生均撥款標準的調整慢于農村地區,造成城市與農村學校的撥款標準倒掛。

但義務教育均衡面臨的環境發生了劇烈的變化。首先是快速城鎮化,城鎮化率從1997年的31.9%提高到2017年的58.5%,超過四分之一的農民變成市民,農村人口就地城鎮化或者外遷,兒童隨遷進入城市讀書。城鄉教育質量的差距也拉動了農村兒童進城讀書,教師人才沒有動力到農村執教,農村優質教師流失,盡管政策一直在推動城鄉師資的均衡,但差距依然很顯著,2010年,全國城市小學相同學歷具有研究生學歷、本科學歷、??茖W歷的人數分別占總數的0.46%、48.19%、43.78%,同期農村小學的占比分別為0.03%、15.19%、55.93%,農村本科及以上學歷的教師明顯小于城市和縣鎮。

這些因素的結果就是義務教育學齡兒童的城市化率更高,父母在縣城買學區房、陪讀的現象并不鮮見。數據顯示,1997年城市和縣鎮小學的在校生數占總數的31.7%,與城市化率相當,到了2016年,城鎮小學的在校生數已經達到70.8%(其中有16%位于城鄉或鎮鄉的結合部),比同期總體城市化率高出13.5%,這一現象在初中表現的更明顯。

義務教育階段兒童的快速城市化和農村義務教育偏向的政策趨勢,造成義務教育財政在城鄉之間的錯配,人往城市走,但教育經費卻對農村傾斜,農村新建的校舍沒有學生就讀,優質硬件資源缺乏教師等軟件資源的配合,沒法發揮作用。

義務教育財政農村偏向也導致城市義務教育的投入明顯不足,未能隨著學生增加而同步擴增師資、校舍,公用經費短缺,師生比快速降低。就地城鎮化的地區,農村學校被劃入城區之后,學校和學生都無法再享受農村的優惠政策(包括學生資助政策),也產生了同樣的問題。城鎮義務教育學校的大班額就是在這一背景下產生的。

結構上看,城區和縣鎮的班額規模趨于上升,小學班額在36人以上的班數占比從2001年的76%和68%上升至2016年的85%和76%。最近十年城區、縣鎮和鄉村的大班額率現象總體在緩解,但城區和縣鎮的大班額率仍然保持在高位,2016年,城區和縣鎮小學的大班額率仍然在15%以上,而農村不足5%??紤]到人口流入地的不均衡,人口流入地集中的發達縣鎮的大班額率無疑會大大超過全國平均水平。

當前,義務教育均衡的舊矛盾(鄉村落后)還沒有完全解決,又產生了新矛盾(城鎮投入不足),教育部對2016年全國義務教育均衡發展的督導評估工作報告顯示,在1301個已于2013-2015年通過國家義務教育基本均衡認定的縣中,有10個省份的21個縣出現“較大滑坡”,出現“滑坡”的縣來自湖北、河北、遼寧等地,“甚至還包括北京的某遠郊區縣”,都是因為農村的學生進城,城鎮里出現大班額導致的。

義務教育城鎮化導致的大班額現象,消除的路徑應當從增加對城市義務教育的投入入手。國務院在2016年頒布《關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》,提出消除大班額,給出的方案是按常住人口規模編制城鎮義務教育學校布局規劃,根據學齡人口變化趨勢,配置學校、師資,確保足夠的學位供給,滿足學生就近入學需要。

但學校建設與師資配置需要教育財政配套,需要時間,地方政府很難在短期內調整到位,受這些條件約束,消除大班額的剛性目標很容易扭曲地方教育部門的行為,只顧完成目標,不管過程是否妥當。耒陽事件就是當地草率的將公辦小學的學生分流到劣質的民辦學校才引起了較大的爭議。更令人擔憂的是,大班額主要發生在城鎮,消除城鎮大班額現象,在地方上很容易扭曲為將進城讀書的兒童趕回農村,或提高農村兒童進城鎮學校讀書的門檻。這既不利于中國目前城鎮化的發展戰略,也不利于農村兒童的成長,他們回到農村讀書,但父母可能仍在城鎮打工,他們有較大的概率成為留守兒童。

義務教育財政的空間錯配

2006年修訂的《義務教育法》規定中國的義務教育財政體制是“省級統籌、以縣為主”,耒陽事件涉及到的兒童主要是本縣內的農村家庭,不管他們在城市讀書還是在農村,其義務教育保障責任的主體都是耒陽市,無法推諉給別人,差別只是城鄉。

但中國處于流動狀態的人口并不只在縣內和市區內流動,根據2015年1%人口抽樣調查數據,全國有流動人口2.47億,其中9737萬為跨省遷移,省內流動為1.5億人,其中跨縣遷移的人口不在少數。以縣為主的義務教育財政體制意味著,非本縣戶籍的常住人口在流入地就讀義務教育比縣內流動的人口存在更高的門檻。遷移跨越縣級行政區域,家庭就會面臨決策困境,是否攜帶兒童一起流動,其中“父母至少有一方外出務工、不滿十八周歲”的兒童被稱為“留守兒童”,

據段成榮、呂利丹使用全國人口普查的微觀數據推算,2015年,全國流動兒童3426萬人,留守兒童6877萬人,受人口流動影響的兒童總數合計1.03億人,占中國兒童總人口的38%(教育部公布的義務教育階段流動兒童(亦稱“隨遷子女”)和農村的留守兒童占比分別為13%和14.4%)。流動兒童中有45%與雙親共同居住,有18%與父母一方居住,留守兒童中有51%與父母一方居住,26%和祖父母一起居住。通常的觀念中,流動兒童與留守兒童大多指向農村戶籍家庭,但有15%的流動兒童來自城鎮,在城鎮居住的留守兒童占比更是高達41.1%。

父母是兒童成長中最關鍵的引路人,不在雙親身邊成長的留守兒童產生學習困難、不耐挫折等心理問題和行為缺陷的概率明顯高于在雙親身邊成長的兒童。《聯合國兒童權利公約》明確要求締約國應當保障兒童與雙親共同居住。謝宇利用CFPS數據,還發現通過鄉村遷移到城市的干預流動兒童在數學測試、做家務、學習時間、身高、體重、飲食多樣性等各項兒童福祉上的得分顯著高于留守兒童和父母和兒童均未遷移的兒童。因此,不論情感,還是理性,父母外出打工時,都希望可以與子女一同流動。

但流動兒童的流動參與具有較強的年齡別模式,段成榮、呂利丹發現義務教育學齡階段兒童的流動參與率明顯低于1歲以上兒童的其它年齡段,在2015年這種下降趨勢尤為明顯,她認為這反映出了流動人口外出過程中受到戶籍壁壘的影響和公共服務的限制。

2001年以后,中央政府針對流動兒童的教育政策先后出臺了“兩為主”(以公辦學校為主,以流入地政府為主)、“兩納入”(納入城鎮發展規劃,納入財政保障范圍)和“兩統一”(統一以居住證為主要依據為隨遷子女提供義務教育服務,統一隨學生流動攜帶“兩免一補”資金和生均公用經費基準定額資金),這些政策大幅改善了流動兒童在流入地接受義務教育的狀況。

但地方政府向流動兒童提供義務教育始終缺乏激勵。地方政府不需要對非戶籍常住人口負責,主要的激勵來自上級政府,上級政府能提供的激勵一是“講政治”,教育部約談消除大班額不力的省市時,強調的就是“從講政治的高度看待消除大班額工作”;二是物質激勵,通過轉移支付、獎補政策調動地方的積極性。強調政治任務,固然可以調動地方的積極性,但容易走偏,地方政府往往會為了完成目標來罔顧相關主體的利益,按下葫蘆起了瓢,一個問題還沒有解決好,新的問題又產生了。因此,最直接、有效的激勵還是來自上級的轉移支付等“資金指揮棒”。

2015年年末,國務院發布《關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》,實現“兩免一補”和生均公用經費基準定額資金隨學生流動可攜帶,人流動到哪里,錢就到哪里,以此激勵地方政府接納流動兒童。同樣的政策還包括農業人口市民化獎補資金,外來人口納入均衡性轉移支付的計算公式等。

這些設想雖好,但實施時與預期效果有一定的差距。以可攜帶的教育經費為例,硬件投入(校舍擴建、設施配備)和教師工資是教育支出的大頭,“兩免一補”和生均公用經費基準定額資金占生均教育事業費比重較低,平均不到10%,目前人口的流動趨勢是從中西部流向東部,從河北、安徽欠發達地區流向京滬發達城市,這兩類地區的生均教育經費水平差距巨大,2017年,北京普通小學的生均教育事業費是河北全省的3.8倍。中央補貼的可攜帶的經費很難觸動發達城市。后者更擔心,公共服務對非戶籍人口低門檻開放,會產生“洼地效應”,吸引更多的人涌入。

與流動人口掛鉤的獎補資金不僅微薄,分配的機制也存在問題。政策的初衷是人往哪里走,錢就補貼到哪里,吸引的人越多、人均財政支出水平越高的地區,得到的獎勵就越多,按照這一機制,東部發達地區和大城市應該獲得最多的資金。

但上級政府制定轉移支付政策時,一般會差別化對待,對于發達地區的補貼標準一般低于欠發達地區,甚至不給補貼。在中央對地方的生均公用經費基準定額資金補助標準中,西部地區及中部地區比照西部大開發政策的縣(市、區)分配系數為0.8(中央承擔),中部其他地區為0.6,東部地區為0.5。京津江浙滬以及五個計劃單列市吸納了最多的外來人口,財力不足也是他們通常拒絕對外來人口提供公共服務的理由,但這些地區獲得均衡性轉移支付(小口徑)均為0(廣東等省級政府對地級市也存在同樣的現象)。

具體到義務教育,很多欠發達地區農民工子女已經流到了發達城市,但中央對其劃撥經費時的基數仍留在欠發達地區的農村,這部分義務教育未能全額轉到他們的流入地。教育轉移支付的政策趨向與人口流動恰好相反,錯配的教育財政政策削弱了發達地方向流動人口提供公共服務的動力,不利于發達地區非戶籍人口的福利水平。除此以外,近幾年出臺的大城市人口規模限制政策,也阻礙了流動兒童在城市里接受義務教育。

上級政府的做法并沒有全錯,轉移支付的目標是保障各地區財力均等,大多數人口流入地的財力都很充沛,人口流入讓城市繁榮,也為他們帶來了豐厚的稅費收入,不需要上級的轉移支付、依靠自有財力就可以將非戶籍人口市民化(或向其提供與戶籍人口同等的公共服務)。這就是當前教育財政政策的兩難困境:不按照人口遷移的趨向給錢,地方沒有激勵;按照人口遷移的趨向給錢,地方的財力差距會擴大,有違地區均衡的初衷。

義務教育財政的應然方向

義務教育階段兒童不論流向城鎮,還是流向發達地區,追求的都是更好的教育,更好的教育對應的是更高的財政支出水平。我們想要在保持人口流動的背景下保證義務教育均衡,只會有兩個結果:在教育經費增速有限時,降低流入地的生均教育事業費標準;或者提高教育經費增速,維持住生均教育事業費的標準。既要教育經費增速可控、又要維持住生均教育事業費的標準的后果,只能是把農村、欠發達地區的兒童趕回原籍,回到城鄉分割、地區分割的狀態,這嚴重損害了流動兒童的利益。

其次,教育的外部性很大,個人的收益也很大,因此家庭有很強的投入意愿。教育財政的機制設計應當激發家庭的積極性,將義務教育均衡限定在財政對每個學生的投入是相同的,而不應擴張到各項生均指標,并且以補短板為主,保證少數貧窮落后人群能獲得最低水平的教育,投入的規模等于教育外部性的正收益。家庭想要更好的教育應該依個人意愿追加投入,為個人部分的收益買單。中國義務教育階段的就近入學制度,缺乏美國那樣的公共服務籌資機制作為配套,使得中國出現了教育經費來自于公共財政(所有納稅人),但優秀教育資源卻被少數人(城區、學區房)享受的現象,這是義務教育不均衡的根本原因。

再次,目前中國公辦為主的義務教育體制,主要補貼供給端,效率低,且無法應對快速流動的人口。教育財政的改革方向應當轉向補貼給需求方。政府向適齡學生發放相同面額的教育券,保證政府對每生投入相同,保證了機會平等,消除空間、城鄉錯配的基礎。學生按就近原則選擇附近的學校就讀,折抵學費,基層政府、學校、教師為了獲得教育券,不再會排斥非戶籍學生,且必然會提高教育質量、吸引學生,最終形成競爭性的義務教育市場。上海、東莞等地的實踐中,地方政府通過向民辦學校購買學位的形式向非戶籍學生提供義務教育,陳媛媛對上海的經驗研究顯示,民辦小學以三分之一的生均經費向流動兒童提供教育,其學生的成績與公辦小學相差無幾。

最后,中國是單一制國家,任何一個人都有權利選擇自己喜歡的地方居住、就業,人口的自由流動也是中國經濟繁榮的必要條件。中央應當采用多種措施限制地方政府畫地為牢的市場分割的行為。我們應當看到,一些城市向流動兒童提供義務教育不積極的根源是非戶籍常住人口的社會福利、幸福感沒有被納入到當地政府的政治考量,除了將流動人口納入到城鎮教育等各方面的規劃以外,非戶籍常住人口應當有更多的渠道參與到流入地的地區治理中。唯有此,才能讓義務教育財政政策因時因勢而變,及時的滿足不同人群的特定訴求。

刊于財新《中國改革》2018年第6期 | 2018-11-01

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